Huolimatta näytön puutteesta tulosperusteisten rahoitusmallien ohjaavasta vaikutuksesta ja kritiikistä koskien sekä mallien taustalla olevaa tiedepolitiikkaa että mallien kehitystyötä kohtaan, vaikuttaa epätodennäköiseltä, että tulosperusteisesta korkeakoulusektorin rahoituksesta oltaisiin luopumassa. Minkälaisia vaihtoehtoja tilanteessa on tutkijoilla, jotka suhtautuvat kriittisesti tulosperusteiseen rahoitukseen ja ohjaukseen?
Opetus- ja kulttuuriministeriön tehtäviin kuuluu yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen tulosperusteisten rahoitusmallien valmistelu ja esittely. Valtioneuvosto hyväksyy ministeriön sille esittelemät rahoitusmallit.
Korkeakoulusektorin tulosperusteiset mallit sisältävät laskennallisia indikaattoreita, kuten julkaisujen tai suoritettujen tutkintojen määrät, jotka määrittävät korkeakoulujen rahoitusosuuden sektorille suunnatusta lisä- tai perusrahoituksesta.
Korkeakoulusektorin perusrahoitus on nykyään Suomessa poikkeuksellisen vahvasti riippuvainen tulosperusteisista malleista (ks. Kuoppala 2005, Seuri & Vartiainen 2018, Professoriliitto & Tieteentekijöiden liitto 2019 ja Himanen & Puuska 2024 rahoitusmallien taustoista ja muutoksista).
Vuonna 2024 yliopistoille kohdennettava valtion perusrahoitus oli noin 2 173 miljoonaa euroa. Ammattikorkeakouluille suunnattu perusrahoitus oli noin 1 001 miljoonaa euroa. Noin 88 % yliopistojen perusrahoituksesta suunnataan tulosperusteisten mallien avulla (vrt. taulukko 1 nykyisestä rahoitusmallista). Ammattikorkeakoulujen vastaava luku on noin 91 %.[1]
Taulukko 1. Yliopistojen rahoitusmalli sopimuskaudelle 2025–2028 (OKM 2024).
| Koulutus (44 %) | |
| Uudet ensikertaiset opiskelijat | 3 % |
| Suoritetut alemmat tutkinnot | 11 % |
| Suoritetut ylemmät tutkinnot | 19 % |
| Jatkuva oppiminen | 3 % |
| Yhteistyöopinnot | 1 % |
| Työllistyminen | 2 % |
| Työllistymisen laatu/ uraseuranta | 2 % |
| Opiskelijapalaute | 3 % |
| Tutkimus (37 %) | |
| Suoritetut tohtorintutkinnot | 9 % |
| Julkaisut | 14 % |
| Kansainvälinen tutkimusrahoitus | 7 % |
| Kotimainen tutkimusrahoitus | 7 % |
| Koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteet (19 %) | |
| Strategiaperusteinen rahoitus | 10 % |
| Valtakunnalliset tehtävät | 9 % |
Korkeakoulusektorin rahoituksen tulosperusteisuus ei ole siis kotimaassa kannustin, kuten se on tyypillisesti muissa maissa, joissa merkittävä ja usein jopa suurin osa sektorin perusrahoituksesta ei ole tulosperusteista (vrt. de Boer et al. 2015).[2] Tulosperusteisuus on Suomessa tiedepolitiikan ja -rahoituksen modus operandi.
Opetus- ja kulttuuriministeriön laatimien tulosperusteisten rahoitusmallien tavoite on ollut sektorin toimintojen laadun, vaikuttavuuden ja tehokkuuden kasvattaminen läpinäkyvällä tavalla. Edellisen lisäksi mallien avulla on pyritty edistämään sektorin profiloitumista.[3]
Tulosperusteisia rahoitusmalleja perustellaan ohjaavalla vaikutuksella
Yliopistojen talous ja talouden suunnittelu ovat riippuvaisia siitä, miten hyvin ne menestyvät tulosperusteisen rahoitusmallien asettamien tavoitteiden saavuttamisessa.
Kolmentoista opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalaan kuuluvan yliopiston kokonaisrahoituksesta merkittävä osa – vaihteluvälillä noin 40–90 % – määrittyy tulosperusteisten mallien kautta (Suomen Akatemia 2023a: taulukko 1.6a).[4] Voisi siis olettaa, että tulosperusteiset mallit vaikuttavat ja ohjaavat merkittävästi yliopistojen päätöksentekoa ja toimintaa.
On jonkin verran näyttöä, että julkaisujen määrät ovat sektorilla lisääntyneet (Himanen & Puuska 2022). Ei ole kuitenkaan selvää, onko tämä seurausta yksinomaan tai edes pääasiassa rahoitusmallien vaikutuksesta.[5] Eikä ole selvää, mikä julkaisutoiminnan tehostumisen yhteys on julkaisujen laadun tai vaikuttavuuden kannalta (JUFO-luokituksesta ks. Pölönen 2015 ja Aarnikoivu et al. 2024 viitteineen).
Myös suoritettujen maisteri- ja tohtoritutkintojen määrät ovat lähes kaksinkertaistuneet tämän vuosituhannen aikana (ks. Neittaanmäki 2021: taulukko 2). Tämä on tukenut kansallista tavoitetta korkeakoulutusasteen nostamisesta. Tavoitteena on tällä hetkellä 50 % korkeakoulutusaste (OKM 2018a).
Toisaalta tulosperusteilla malleilla on ollut vähäinen vaikutus – jos ollenkaan vaikutusta – yliopistojen profiloitumiseen, rekrytointeihin ja henkilöstöpolitiikkaan (Seuri & Vartiainen 2018, Nielsen et al. 2023: luku 3 ja Suomen Akatemia 2023b).
Tutkimus- ja opetushenkilöstön parissa tulosperusteisten mallien vaikutus koulutuksen/opetuksen osalta mielletään huomattavana, mutta samaan aikaan epätarkoituksenmukaisena tai soveltumattomana (Kallio et al. 2021). Edellinen implikoi, että tutkimus- ja opetushenkilöstön parissa on huomattu tulosperusteisille malleilla olevan merkittävä, mutta väärälainen tai epäsopiva ohjaava vaikutus opetuksen ja koulutuksen osalta.
Opetus- ja kulttuuriministeriön toiveista huolimatta yliopistosektori on omaksunut tulosperusteiset mallit oman taloutensa kohdentamismalleihin (Kohtamäki 2014, Pekkola et al. 2021). Tällä on varmasti seurauksia sille, miten yliopistoja nykyään manageroidaan. Jos asiaa mitataan henkilöstön työhyvinvoinnin tai -motivaation kannalta, tulosperusteisuus – perustui se opetus- ja kulttuuriministeriön rahoitusmalleihin tai ei – vaikuttaa istuvan huonosti ylipistosektorille (Kallio & Kallio 2014).
Tulosperusteisuutta perustellaan usein myös sektorin tehottomuudella. Väitteet kotimaisen korkeakoulusektorin tehottomuudesta ovat kuitenkin vahvasti liioiteltuja (vrt. Raatikainen 2020 esimerkiksi tehokkuusvertailusta kotimaisten ja kansainvälisten huippuyliopistojen välillä).
Ei ole siis mitenkään selvää, että tulosperusteisia malleja voidaan perustella tai oikeuttaa niiden ohjaavalla ja halutun kaltaisella vaikutuksella. Toisin sanoen selkeää ja yhdenmukaista näyttöä vallitsevan tiedepolitiikan tai -rahoituksen toimivuudesta ei ole olemassa.[6]
Mallien kritiikki ja kehittäminen
Korkeakoulusektorin tulosperusteiset rahoitusmallit ovat keskeinen uuden julkisjohtamisen ja uusliberalismin apuväline.
Tutkijat ovat tyypillisesti – ainakin välillisesti tai epäsuorasti – kritisoineet korkeakoulusektorin tulosperusteisia rahoitusmalleja uusliberalismin ja/tai uuden julkisjohtamisen kritiikkien kautta (ks. Lindberg 2013, Korpela & Nevala 2020, Koskiaho 2021, Nenonen, 2021, Tuunainen & Kantasalmi 2024 ja lukuisat viitteet edellisissä).
Epäilen, että näillä kritiikeillä on ollut vaikutusta rahoitusmallien kehittämiseen tai valmistelutyöhön. Huolimatta siitä, että kritiikit voisivat olla tulosperusteistenkin rahoitusmallien kehittämisen kannalta relevantteja (vrt. osittaiseen ei-tulosperusteiseen perusrahoitukseen siirtyminen).
Opetus- ja kulttuuriministeriön rahoitusmallien – ja yleisesti ottaen tiede- ja koulutuspolitiikan – ulkopuoliset arvioinnit ja kehitysehdotukset sen sijaan tilataan tyypillisesti organisaatioilta – kuten OECD – jotka eivät ainakaan suoranaisesti vastusta tulosperusteisuutta korkeakoulusektorin rahoituksessa.
Rahoitusmallien kokonaisvaltainen kehittäminen kuitenkin vaatisi, että myös kriittiset näkemykset otetaan huomioon. Eri rahoitusmalleja koskevia työryhmämuistioita ja muita asiaan liittyviä julkaisuja lukeneena en muista, että niissä olisi ollut juurikaan viittauksia tulosperusteisuuteen kriittisesti suhtautuvaan kirjallisuuteen.
Yllä olevat seikat eivät olisi ongelma, jos ministeriön laatimiin rahoitusmalleihin oltaisiin tyytyväisiä.
Eri toimijoiden ja sidosryhmien parissa vaikuttaa kuitenkin olevan laajasti jaettu näkemys siitä, että rahoitusmalleja tulisi kehittää (vrt. Professoriliitto ja Tieteentekijöiden liitto 2019, Nielsen et al. 2023, Peth et al. 2024, rahoitusmalleista ministeriölle annetut lausunnot ja ministeriön julkaisemat työryhmämuistiot malleista, erityisesti muistioiden eriävät näkemykset). Konsensus ei edellisten parissa toki ulotu siihen, miten malleja pitäisi kehittää.
Opetus- ja kulttuuriministeriön asettama valmistelutyöryhmä teki kuitenkin toisenlaisen ratkaisun esimerkiksi voimassa olevan rahoitusmallin kohdalla. Nykyinen rahoitusmalli valmisteltiin ja esiteltiin pitkälti samanlaisena kuin edellisen sopimuskauden malli (vrt. OKM 2018b ja OKM 2024).[7]
Voiko tulosperusteisuutta valjastaa?
Huolimatta yleisestä tyytymättömyydestä rahoitusmalleja koskevaa kehitystyötä kohtaan, tutkijoiden kritiikistä ja varoituksista mallien taustalla vaikuttavaa tiedepolitiikkaa tai -ideologiaa kohtaan ja suoran ja ristiriidattoman näytön puutteesta mallien toivotun kaltaisesta ohjaavasta vaikutuksesta, vaikuttaa kuitenkin epätodennäköiseltä, että tulosperusteisista malleista oltaisiin luopumassa.
Toisaalta syyt sille, miksi tulosperusteista ohjauksesta – ja mahdollisesti tulosperusteisista rahoitusmalleista – ei voida luopua ovat uudistetussa yliopistolaissa (24.7.2009/558), ja lopulta siinä, että yliopistot valtiosta irrallisina julkisoikeudellisina yhteisöinä tai yksityisoikeudellisina säätiöinä käyttävät julkisia varoja. Veronmaksajilla on myös oikeus tietää, miten ja mihin julkisia varoja käytetään.
Sama läpinäkyvyys ja tilivelvollisuus julkisten varojen käytön osalta voitaisiin kuitenkin hoitaa myös muilla keinoilla kuin tulosperusteisilla rahoitusmalleilla. Ei ole myöskään selvää, voiko vuonna 2010 voimaan astunutta yliopistolakia pitää erillisenä perusteena tulosperusteisen rahoitusmallien olemassaololle. Rahoitusmallien ja uuden yliopistonlain taustalla on mahdollisesti yhteinen nimittäjä: uusi julkisjohtaminen/uusliberalismi.
Kirjoitin yliopistojen rahoitusmalleista artikkelin Tiedepolitiikka-lehteen (Raerinne 2025).
Otin artikkelissa toisenlaisen näkökulman tulosperusteisiin malleihin. Peruslähtökohtani oli, että jos ei-tulosperusteisuus ei ole lähiaikoina vaihtoehto yliopistosektorin perusrahoituksessa, miten tulosperusteisuutta voitaisiin kehittää siten, että rahoitusmallit tukisivat paremmin yliopistosektoria.
Nykymuotoisissa rahoitusmalleissa on monia seikkoja, joissa olisi kehitettävää pelkästään tulosperusteisuuden, käytössä olevan luokittelun ja indikaattoreiden sijoittamisten näkökulmasta. Puhumatta siitä, että mallit tukisivat tutkimus- ja opetushenkilöstöä rahoitusmallien tavoitteiden saavuttamisessa tai yliopistoja henkilöstöpolitiikan kehittämisessä.
Systemaattista ja kattavaa keskustelua siitä, miten tulosperusteisia yliopistojen – tai ammattikorkeakoulujen – rahoitusmalleja voitaisiin kehittää tulosperusteisina malleina on kuitenkin ollut toistaiseksi vähän verrattuna yllä mainittuihin uusliberalismin ja uuden julkishallinnon kritiikkeihin (mutta ks. esim. Seuri & Vartiainen 2018 ja Professoriliitto ja Tieteentekijöiden liitto 2019).[8]
Tähän toivoisin tutkijayhteisöltä muutosta. Tulosperusteinen ohjaus toimii myös parhaiten, kun asianomaiset kokevat tavoitteet mielekkäinä ja merkityksellisinä työn suorittamisen kannalta.
Jani Raerinne on TINT Blogin toimittaja. Tekstin ovat toimittaneet: Lari Hokkanen ja Anita Välikangas.
Lähdekirjallisuus
Aarnikoivu, M., Mathies, C. & Piattoneve, N. (2024): ”JUFOn vaikutus yliopistoissa työskentelevien tutkijoiden julkaisukanavia koskeviin päätöksiin.” Tiedepolitiikka 49(2): 9–39
Boer, H., de, Jongbloed, B., Benneworth, P., Cremonini, L., Kolster, R., Kottmann, A., Lemmens-Krug, K. & Vossensteyn, H. (2015): Performance-Based Funding and Performance Agreements in Fourteen Higher Education Systems. Report for the Ministry of Education, Culture and Science. Center for Higher Education Policy Studies, Enschede. https://ris.utwente.nl/ws/portalfiles/portal/5139542/jongbloed%20ea%20performance-based-funding-and-performance-agreements-in-fourteen-higher-education-systems.pdf
Butler, L. (2010): “Impact of Performance-Based Research Funding Systems: A Review of the Concerns and the Evidence.” Teoksessa OECD (toim.): Performance-Based Funding for Public Research in Tertiary Education Institutions. Workshop Proceedings. OECD Publishing, 65-127
Himanen, L. & Puuska, H.-M. (2022): “Does Monitoring Performance Act as an Incentive for Improving Research Performance? National and Organizational Level Analysis of Finnish Universities.” Research Evaluation 31(2): 236–248
Kallio, K.-M. & Kallio, T. (2014): “Management-by-Results and Performance Measurement in Universities – Implications for Work Motivation.” Studies in Higher Education 39(4): 574–589
Kallio, K.-M., Kallio, T., Huusko, M., Pyykkö, M. & Kivistö, J. (2021): “Balancing between Accountability and Autonomy: The Relevance of Public Steering Mechanisms within Higher Education.” Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management 34(6): 46–68
Kivistö, J. & Kohtamäki, V. (2016): “Does Performance Based Funding Work?” Teoksessa Pritchard, R. Pausits, A. & Williams, J. (toim.): Positioning Higher Education Institutions: From Here to There. Sense Publishers. 215–226
Kohtamäki, V. (2014): ”Rahaa opetukseen ja tutkimukseen: rahoituksen sisäinen allokoiminen yliopistoissa.” Hallinnon tutkimus 33(4): 314–331
Korpela, J. & Nevala, A. (2020): ”Minne menet yliopisto ja kuka sinua vie?” Tieteessä tapahtuu 38(4): 44–50
Koskiaho, B. (2021): ”Yliopistoinstituution myllerrys ja uusliberalismi – esimerkkeinä Britannian yliopistot.” Tieteessä tapahtuu 39(4): 46–51
Kuoppala, K. (2005): “Management by Results at Finnish Universities.” Journal of Higher Education Policy and Management 273: 345–355
Lindberg, M. (2013): ”Koulutuspolitiikan uusliberalisoitumisen vääjäämättömyys?” Tieteessä tapahtuu 31(2): 8–14
Neittaanmäki, P. (2021): ”Tutkijakoulutuksen ja tutkimustoiminnan tulosten tehokkaampi hyödyntäminen.” Tiedepolitiikka 46(3): 40–45
Nenonen, M. (2021): “Tulokset paranevat – miten käy laadun?” Tiedepolitiikka 46(2): 32–44
Nielsen, K., Javorka, Z., Halme, K., Järvelin, A.-M., Evers, G., Berger, F., Bengtsson Jallow, A., van der Graaf, A., Haila, H. & Piirainen, K. (2023): Evaluation of the Governance and Funding Practices Used by the Ministry of Education and Culture for Steering Finnish Higher Education Institutions. Technopolis Group. https://www.technopolis-group.com/report/evaluation-of-the-governance-and-funding-practices-used-by-the-ministry-of-education-and-culture-for-steering-finnish-higher-education-institutions/
OKM (2018a): Visio 2030. Työryhmien raportit. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2018: 32. https://okm.fi/documents/1410845/12021888/Visiotyo%CC%88ryhmien+yhteinen+taustaraportti_v2.pdf/d69fc279-d6a9-626d-deac-712662738972/Visiotyo%CC%88ryhmien+yhteinen+taustaraportti_v2.pdf?t=1548923472000
OKM (2018b): Luovuutta, dynamiikka ja toimintamahdollisuuksia. Ehdotus ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen rahoitusmalliksi vuodesta 2021 alkaen. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2018:35. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-263-600-3
OKM (2024): Ehdotus ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen valtakunnallisten rahoitusmallien uudistamiseksi vuodesta 2025 alkaen. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2024: 4. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-263-985-1
Pekkola, E., Kivistö, J. & Kujala, E. (2021): ”Kohti hybridilogiikkaa? Kokemuksia yliopistojen tulosohjauksesta.” Tiedepolitiikka 46(4): 54–56
Peth, A. Pöntynen, L. & Suorsa, M. (2024): ”Yliopistojen rahoitusmallin tulisi kannustaa yritysyhteistyöhön.” Helsingin Sanomat (mielipideosasto), 14.5.2024
Professoriliitto & Tieteentekijöiden liitto (2019): Kohti vakautta, vapautta ja vastuuta. Ehdotus yliopistojen rahoitusmalliksi. https://tieteentekijat.fi/assets/uploads/2020/01/Yliopistojen_rahoitusmalli_webversio.pdf
Pölönen, J. (2015): ”Suomenkieliset kanavat ja julkaisut Julkaisufoorumissa.” Media & viestintä 38(4): 237–252
Raatikainen, P. (2020): ”Suurempia, kilpailetumpia, tieteidenvälisempiä – tiedepolitiikan trendit ja tutkimustieto.” Tiedepolitiikka 45(3): 19–25
Raerinne, J. (2025): ”Yliopistojen rahoitusmalleista kaivattaisiin enemmän keskustelua.” Tiedepolitiikka 50(1): 13–22
Seuri, A. & Vartiainen, H. (2018): ”Yliopistojen rahoitus, kannustimet ja rakennekehitys.” Kansantalouden aikakausikirja, 114: 100–131
Suomen Akatemia (2023a): Tieteen tila -tilastot: Tutkimuksen rahoitus. Suomen Akatemian julkaisuja. https://www.aka.fi/globalassets/2-suomen-akatemian-toiminta/2-tietoaineistot/tutkimuksen-rahoitus-2023.pdf
Suomen Akatemia (2023b): Tieteen tila -tilastot: Tutkimuksen henkilöstö. Suomen Akatemian julkaisuja. https://www.aka.fi/globalassets/2-suomen-akatemian-toiminta/2-tietoaineistot/tutkimuksen-henkilosto-2023.pdf
Teixeira, P. & Biscaia, R. (2021): “Some Reflections about Performance-Based Funding and Its Effects in European Higher Education.” Tiedepolitiikka 46(2): 60–64
[1] Julkisista asiakirjoista on vaikeaa löytää tarkkoja arvioita siitä, mikä määrä tai osuus valtion korkeakoulusektorin perusrahoituksesta ohjataan tulosperusteisten mallien avulla. Lähteenä yllä käytin Valtion talousarvioesitystä vuodelta 2024 (vrt. ”1 913 miljoonaa euroa laskennallisin perustein määräytyvään yliopistojen perusrahoitukseen”). Yliopistojen perusrahoituksen loppuosa käytettiin saman talousarvioesityksen mukaan muun muassa arvonlisäverolain aiheuttamiin kustannuksiin ja harkinnanvaraiseen rahoitukseen. Jälkimmäiseen sisältyy esimerkiksi tutkijankoulutuspilottiohjelma.
[2] Mainittu lähdeviite on osittain vanhentunut tiedoissaan. Kattavia vertailuja eri maiden tulosperusteisesta korkeakoulusektorin rahoituksesta ei ole tietääkseni viime aikoina julkaistu.
[3] Sektorin profiloitumisella on kirjallisuudessa viitattu kirjavaan joukkoon asioita. Esimerkkejä ovat muun muassa rakennekehitys, TKI-yhteistyön parantuminen, tehokkaampi tutkimuksen ja koulutuksen erikoistuminen kilpailun avulla ja parempi instituutioiden välinen yhteistyö.
[4] Arviot ovat karkeita. Em. taulukko ilmaisee luvut muodossa, joissa valtion perusrahoitusta ja yliopistojen omaa rahoitusta ei ole eroteltu toisistaan.
[5] Rahoitusmallien sijasta julkaisujen määrän kasvua voi selittää esimerkiksi se, että julkaisuihin on alettu kiinnittämään enemmän huomiota tutkijoiden arvioinnissa. Edetäkseen urallaan ja menestyäkseen tutkimusrahoituskilpailussa, tutkijoiden pitää julkaista aikaisempaa enemmän.
[6] Tulosperusteisten rahoitusmallien vaikutuksista on kansainvälisestikin vähän näyttöä (ks. Butler 2010, Kivistö & Kohtamäki 2016 ja Teixeira & Biscaia 2021). Lisäksi näyttö tyypillisesti perustuu eri sidosryhmien subjektiivisille näkemyksille mallien mahdollisista vaikutuksista kuin suoralle näytölle vaikutuksista sinänsä.
[7] Asia voidaan ilmaista myös toisin päin. Ne muutokset, kuten uusi ensikertaisia opiskelijoita koskeva indikaattori, joita OKM sisällytti nykyiseen rahoitusmalliin, eivät yleisesti ottaen saaneet mairittelevia arvioita lausuntojen antajien parissa.
[8] Rahoitusmalleja koskeva kehityskeskustelu pitää erottaa opetus- ja kulttuuriministeriölle annetuista lausunnoista. Lausunnoissa otetaan lyhyesti kantaa valmistelun alaisena olevan rahoitusmallin yksityiskohtiin sen jälkeen, kun suuntaviivoista on käytännössä jo ministeriöissä päätetty.